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地方领导弹性任期与中国经济增长(组图)

  国内外学界就中国过去将近四十年里,特别是1992年之后所谓“经济奇迹”的解释之一是“官员晋升”,即着眼于决策官员的晋升激励,结合考核方式与政策产出,来解释中国经济增长。本文三位作者具体考察了不同的官员任期模式对中国经济增长波动的影响,他们认为,“不同的官员任期制度,不同的政府日程,自然造成不同的经济波动”。

  具体言之,1982年的中共十二大报告及中国宪法都明确规定,中国采行领导干部职务任期制。至新世纪,这一原则最终落实为党政领导职务每个任期为5年。但即便法有原则规定,具体实践却有相当落差。整体来看,官员职务没有明确任期。中国采行的官员任期制度,可以推定为“任期弹性,随时迁调”。

  在这样的制度下,考核压力无时不在,加上官员竞争、任务层层下压,重重高压之下,官员只能全力拼搏政绩,外加时间有限,必须短期速成,结果固然创造傲人的增长速度,但也产生不少流弊。

  如何解释中国过去将近四十年间,特别是1992年之后二十余年间的高速经济增长?学界比较着重从政府角色层面介入,影响广泛的解释包括“财政分权”和“官员晋升”。前者从决策官员的财政激励入手,联系财政收入与产业政策,解释中国的高速增长。后者则从决策官员的晋升激励着眼,结合考核方式与政策产出,同样说明中国的高速增长。受这些研究影响,决策官员激励为何、内容是否转变、又如何影响政府行为等问题,被认为是解读中国增长的关键。

  但在现有研究中,政府行为的“时间维度”却未得应有的重视。其实,除了政府“想干什么?”,我们也应当关心政府“何时去干?”,而后者便属时间维度问题。政治经济领域中针对政经周期的研究,就是从时间维度入手,考察任期节点如何牵动景气起伏。具体而言,本研究将参考政经周期研究中的“机会主义思路”,发展有关官员任期的多项假说,并利用全国省级数据进行检测,再以全国地市与江苏县级数据复测。

  根据政经周期理论,面对任期约束的官员,往往会进行策略规划,极大化其“任职回报”。从这个角度讲,任期不只是官员作为的时间背景,也是官员行动的“机会集合”:当事人必须趁机会在手,全力施展作为,讨好其“选任人”(selectorate,在美国是选民,在中国则是上级组织)。沿袭此一思路的研究还涉及:(1)官员任期前段后段;(2)官员职务首任次任; (3)是否限制官员续任等。

  上述涉及政经周期的研究,大多源起于美国之类定期换届的体制。但任期牵动的经济周期,是否只在上述背景下产生?体制迥异于美国的中国,是否也将出现政经周期?由于中国官员任免与考核,主要为“由上而下”的甄拔,迥异于美国“由下而上”的竟逐。若以中国为对象,恰好可为源于美国的政经周期理论提供一个关键的验证,发展出更通则的任期理论。

  对在职官员来说,任期是创造政绩的机会集合。在一组委托-代理关系中,无论委托方(“选任人”)为何,作为代理人的官员,只能在任期间有所表现,此即所谓“有权不用,过期作废”。从产权经济学角度看,在职官员拥有“表现机会”的产权,但产权保护是否完整,关键在任期制度是否制度化。就此可以区分出两类任期制度:固定任期与弹性任期。前者任职时间固定,考核调职节点明确,官员的“表现机会”受到制度保护;反之,若属于弹性任期,考核随时进行,调职也无所谓预警,官员“表现机会”缺乏制度保护。

  倘若处于“固定任期”制度下,官员对剩余时间的“贴现率”较低,不必急于收割政绩,可以安排最佳的“表现组合”。这便引发了机会主义式的政经周期:官员确知换届时间,会将考核节点发展为政绩高点,扩大续任/升任的机会。换言之,政经周期的前提在任期固定。倘若任期不甚明确,考核随时可能进行,调职也无法预知,此时当然无法规划政绩,也不至形成经济周期。

  综合上述,“任期明确与否”问题,逻辑上先于“任内如何规划”问题。唯有任期明确,官员才能设定行动,才会出现规律周期。

  中国官员任期为何?学者对此莫衷一是。原来,自1978年针对领导干部职务终身制进行改革后,包括中共十二大报告与1982年的中国宪法都明确规定:中国采行领导干部职务任期制。这个原则在2004年与2006年两项纲领性规定(全国人大常委会颁行的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和中共中央发布的《党政领导干部职务任期暂行规定》)中得到最终体现,即“党政领导职务每个任期为5年”。

  法规原则如此,实际情况又如何呢? 关于中国地方官员任期概况,可以参考表1。从中可知,即便法有原则规定,具体实践却有相当落差。首先,官员调动十分频繁,多数并未做满法定任期。其次,官员任期长短不一,彼此相去甚远。

  根据表1可知,在官员任期问题上,法规与实践之间存在落差。由于厉害攸关,626969澳门资料大全奥为追求最大回报,官员对任期的认定,自会反映在行为之上。也因此,考察官员的实际行为,要比诠释法规或咨询专家更直接有效。

  为能考察任期与行为的联系,先须厘清“固定任期”与“弹性任期”所造成的不同影响。所谓“固定任期”是官员具有稳定预期的任期,一旦考核与调离节点明确,官员基于理性抉择,上任之初可以不必过急,之后就得逐步加大投入,待到逼近任期结束之时,其努力与投入将有所下降,因为此时即便投入,产出也无法作为自身政绩,反为下任做了嫁衣,理性官员不致如此。如此便形成一种倒U形的投入模式。

  (1)法定规则:如果官员任期固定为5年,一些学者的研究显示,省级官员任期与地方经济增长间存在倒U形关系,县级官员的任期之内,政府财政投入也呈倒U形走势,并在任期第3或第4年出现投入高点,以便迎接第4至第5年到来的政绩考核。由此构成假说1(H1)法定任期:若官员预期其任期普遍为5年,在他们任期的第4年,用来创造政绩的投入将会显著高于任期其他年份。

  (2)经验法则。即便官员怀疑存在明确任期,仍可就他人经验,判断大致任期,规划最佳的政绩投入方案。根据表1统计,省级官员任期四年者最众,加上组织部门要求职务稳定,任职不足2年或3年者一般不加调整。根据上述逻辑可以建立假说2a (H2a)经验法则:若官员预期其任期一般可达3年或4年,他们任期的第3年创造政绩的投入将会显著高于任期其他年份;假说2b(H2b)经验法则:若官员预期其任期约略与该地前两任平均任期类似,其预期任期的离任前一年,用来创造政绩的投入将会显著高于任期其他年份。

  (3)私有信息。即便任期未必准时5年,当事官员及其直属上级组织间,对调动节点可能存在不必言明的默契。一旦如此,当事官员可据其所掌握的信息,安排合理的投入规划,最佳方案是在调动前1年,政绩达到任内顶峰(约莫政绩考核期),借此增加调升机会。我们据此建立假说3 (H3)私有信息:若当事官员探知在任时间长短,他们调任的前1年中,用来创造政绩的投入将会显著高于任期其他年份。

  不同于上述“固定任期”及其变形形式的是弹性任期。根据前述讨论,官员任内随时迁调,没有明确考核节点,他们实难有所规划。基于这样的预期,官员的理性抉择是,接任不久便须争取表现(因为不知在任多久,必须保守打算),但之后若未顺利得到升迁或调整,政绩压力必将增大(错过一次机会,未来机会将减少),更要努力拼搏政绩,次年若未升迁,过程又将重来一次。倘若如此,官员任内的投入将会逐步加码,而不致出现周期起伏。我们可以据此建立如下假说。

  假说4(H4)弹性任期:若官员无法预判其任期长短,他们会在上任之后便开始加码努力,之后用来创造政绩的投入还将逐年攀升。

  在此种情形下,官员为何并未在上任之初即拿出最大投入,而是投入逐步加码、层层升高(如图1所示)?有以下三种可能。

  第一个可能是上级组织的“近因效应”。此乃基于上级组织记忆往往有限,“近期政绩”具有放大效果。这类倾向经常出现在“政经周期”文献中,但此类研究中的“考核方”是一般选民,对官员政绩的关心程度与识别能力均有局限。倘若“考核方”换做上级组织,在下管一级的格局下,他们对下级政绩的关心与识别,都不存在明显局限。因此,在“由上而下”甄拔的体制下,前述“短视倾向”未必成立。有鉴于此,本文并不以此作为分析的预设。那为何官员的资源投入还会节节攀高?关键在于两个层面的“棘轮效应”(ratcheting effect),前者缘于时间层面的不可逆性,后者来自政绩层面的不可坠性。

  先说“时间层面的不可逆性”。这属于信息滞后问题,其症结在官员“信息更新”与“投入行为”间的时间落差。由于无法预知任期节点,官员只有到点才能确定尚未晋升(时间点为t),此时往者已不再可追,只能下期加码投入(时间点为t+l),借此提升其晋升概率。这个情况就像随时间前滚的棘轮,一轮轮驱迫官员们贾其余勇、奋力投入。

  其次为“政绩层面的不可坠性”。这涉及政绩如何归因:究竟归功于官员还是运气(其他各种不可控因素的综合)?如果从任期展开来看,就任之初的政绩,或能归咎于其他因素(如地方禀赋或前任影响),越后期的表现,越联系官员个人因素(无论其能力或努力如何),越适合作为考核依据。此外,官员政绩不但得拔高,还要求水平稳定。否则即便平均绩效不错,但表现却时起时落,其绩效易被视为其他因素所致。因此,对官员而言,其政绩表现只能逐步攀爬,尽量避免下坠或波动。

  但事实上,施政存在各种变故,未必能尽如人意,为逃避政绩下坠,当事官员最好:(1)任期之初不求马上登顶;(2)政绩走势维持上升势头;(3)任期后段,绝不容许闪失。将此三个原则加以结合,便形成基于“前一年表现”上的政绩棘轮,一轮轮驱迫官员们逐步拔高,奋力投入。

  基于上述,我们可以得出如图1所示的两大类迥异的行为模式:在“固定任期”下存在中后期高点,而在“弹性任期”下则呈现节节攀升趋势。基于上述两种任期模式的影响,本文发展出上述四项假说。

  针对前述四项假说,本节将展开经验验证,借此确认中国采行的任期制度为何。作者所设定的检测模型如下:其中因变量为“创造政绩的投入”,通过基建支出占财政支出的比重加以度量。

  需要稍加说明的是,首先,本文之所以采取“投入/努力”(如预算)而非“产出/成果”(如GDP)作为考察对象,是因为“投入”属于可控部分,直接反映官员激励;反之,从“投入”到“产出”间干扰甚多,不易准确反映官员激励/努力。因此,本文将聚焦“政治预算周期”,而非部分学者偏好的“政治经济周期”。

  其次,在考察官员的政绩努力上,作者侧重官员掌握的资源,尤其是财政支出中的基建支出比重。理由是:相对其他投资,决策官员最易控制政府预算;而基础建设的投资则有助创造经济绩效,最能反映代表官员政绩投入。此外,批评者可能对本文的“预算内投入”有所质疑;毕竟地方政府的基建投入,未必只限预算内资金。但一方面,预算外、体制外数据不易掌握,另一方面,若能在官员操作相对困难、运用约束较大的“预算内资金”找到明确线索,更容易操作的预算外/体制外资金,类似倾向理当更加明显。

  本研究所检测的“任期-投入”关系,主要是基于“官员晋升锦标”的研究范式,也就是认为:官员任内的经济表现,将有利于其职位晋升,所以有创造经济政绩的强烈冲动,自然也会为政绩而支配预算。当然,上述推论基于下列预设:(1)任职官员心系职位晋升;(2)职位晋升取决于经济表现;(3)预算投入有助提升经济表现;(4)预算分配取决于决策官员。

  其中受到质疑者有二:其一为“表现VS.背景”,其二为“能力V S.禀赋”。作者借此稍作说明。

  首先,质疑“职位晋升取决政绩表现”者,主要侧重关系/派系的影响,认为晋升关键在背景,绩效或者并不重要,或者可以人为制造。后者以组织部门的流行说法为证:“有关系,看关系;没关系,看政绩”。但根据作者访谈发现,实际情况未必如此。首先,“没有背景的,(政绩)压力当然大;有背景的,怕人说三道四,压力不会小”。但是否政绩出色,就一定飞快晋升?当然未必,但访谈又指出:“政绩只代表资格,但谁有把握拿到资格?(官员)能争取的必然会去争取。”换言之,政绩肯定有所影响,同时又属操之在己,当事官员绝不致轻忽不顾。

  其次,讨论“能力V S.禀赋”问题,这涉及官员能否支配预算。质疑者认为他们受到资源禀赋约束、上下级组织限制,未必能追求个人目标。但本文作者认为:行动者莫不在约束下行动,存在约束不代表没有回旋空间。问题关键也不在空间大小,而在官员必须为结果负责,由于责任无可逃避,他们的激励将毋庸置疑。激励明确之后,行动者自会创造行动空间——例如改善上下关系,挤压资源等——来扩大投入可能。至于资源禀赋的约束,一时固然难以改变,但考核若采“相对绩效”标准,地区禀赋也不至削弱激励。

  回到之前的模型。本研究自变量为地方领导(决策官员)的任期年数,其划分方式与类似研究一致。至于纳入模型检测的时间段,则为1994-2006年。因为根据一般看法,针对地方领导的政绩考核体制大致成形于20世纪90年代中后期,比较适用于1990年代后的官员行为。作者于是以采行分税制的1994年作为起点,2002年十六大提出建设小康社会,2004年十六届三中全会提出以建设和谐社会以为指导,改采多元政绩指标。基于上述考虑,加上2007年财政收支科目划分的调整,为求数据口径一致,我们暂以2006年作为考察的终点。此外,由于“投入”到“产出”间,存在时间落差,我们先将时滞设定为1年,之后尝试放宽,检测2年或更久的滞后影响。

  (1)人均GDP:由于无论基础建设需求或基建成本,发达地区与落后地区都大不相同,我们通过人均GDP将地区发展水平纳入控制。一般而言,人均GDP越高的地区,其基建支出占财政支出比重越高。(2)人均财政支出、财政自主比例:即便地区经济的确发达,财政资源却未必丰沛;即便财政岁入丰沛,预算动支也许仍然不易。作者乃将“人均财政支出”与“财政自主比例”纳入模型;前者数额越大,代表地方财政越宽裕,后者比例越高,预算支配更自由。(3)官员年龄:由于中国官员的离退,一向采年龄划界,年龄越大,晋升前景越暗淡。因此官员年龄必须纳入控制。(4)国企比例:有时为配合扶助国企,地方政府必须提拨基建资金。因此,我们将辖区内国企产值占地方工业产值的比例纳入。一般而言,国企比重越大,地方投入基建的比例越高。(5)西部大开发:作为国家平衡发展战略的重心,2000年启动的西部大开发,重点在强化西部地区的资源投入,尤其基建投资。作者乃以虚拟变量将2000年之后属于西部省份纳入控制。

  至于模型检测的政府层级,本研究虽然主要关注省级政府,但接续加入全国地市及江苏县级数据,检测不同层级的地方情况。作者侧重省级的原因有二:首先,省级数据详细、完整,也更加可靠。其次,迄今的代表性研究多采省级数据,本文期待与之对话。

  最后,本研究的数据来源,基础统计部分主要来源于国泰安数据库和各年份的《中国统计年鉴》《全国地市县财政统计资料》。有关官员履历部分,主要来自作者构建的《中国官员资料库》,根据官员名录、各省年鉴、人民网、百度百科等信息来源所构建,并就各种资料进行参照校对。

  首先来看官员任期与投入模式的描述性研究结论。就任期分布来看(图2),书记与省长都以任期4年者为最多,占比分别为24.6%与24.2%。其次,若就平均任期来看,省长为3.91年,书记3.93年;其中省长做满5年者为8%,书记比例稍高,但也只有12%。反过来说,若官员当线年换届,则省长犯错概率为92%,书记也高达88%,由此推断省级领导应不致如此预设,这让我们强烈质疑假说1:法定任期。

  将省级领导的“任期年份”与其“基建支出”相互参照(参考下图3)可以清楚看出:首先,无论就省长或书记的任期年份来看,均不符合假说1:法定任期所预测,即任期第4年为任内资源投入高点,并且也未出现“法定任期”假说暗含的两端低中间高的倒U走势。同时,上述趋势亦不符合假说2:经验法则所描绘:因为任期第3年并非任内资源投入高点,也未以此表现倒U走势。若剔除任期过长的特异/偏离案例,则领导任期与资源投入间呈现逐步上升的走势,非常接近假说4:弹性任期的预测。上述的上升趋势,又以承担更大经济职责的省长更明显,尤其在他们任职满4到5年之后,创造政绩的压力更增,投入的加码也更明显。

  再看假说3。这得反转考察省级领导的“离任年份”与其“投入方案”间的关系。下图4根据离任时间倒推:依序为任期前1年、前2年等,依此类推。但图中并未显示明显的倒U走势:离任前1-2年似乎投入稍高,但并非任内资源投入高点,也未呈现倒U走势,其后第3-4年似乎略低,之后又逐渐上升,但超过4、5年之后,由于案例较少,时间又过久,恐怕非官员所能规划。总的看来,若问是否出现假说3:私有信息所预测的趋势,答案并不明确。

  图4两类省级领导离任逆推的任期时间与资源投入关系图(资料来源:作者自制)

  本研究的目的在于通过官员任内的资源投放,考察实行于中国的任期制度。通过一系列计量模型检测发现,在省级领导层面,书记任期对基建投入作用并不明确,反之,省长任期则不论是否控制书记任期,都具有显著影响。本文作者认为,对省级领导的激励首先基于分工:书记负责整体,省长主抓发展。省长更对经济绩效负责,也因此有更强激励去左右基建预算。鉴于此,本文着重考察“省长任期”与“投入模式”的关系,各组模型均以基建支出占财政支出比例为被解释变量,并依序纳入“任期第4年”( 假说1:法定任期)、“任期第3年”(假说2a:经验法则)、“以前任任期为准的调任前1年”(假说2b:经验法则)、“调任前1年”(假说3:私有信息)与“任期年份”(假说4:弹性任期)为解释变量。

  模型结果显示,假说1、假说2、假说3对应的解释变量均不显著,未得经验支持,与描述性统计趋势一致。

  假说4的“任期年份”不但在各个模型中每每通过模型检测,而且“省长任期”对“基建投入”的影响系数,始终维持在0.3左右。换言之,官员任期每增加1年,基建投资的比重稳定增加0.3个百分点。除此之外,其余各控制变量的效果,也基本符合相关文献的预期。

  进一步推敲假说4:弹性任期,可知存在三个方面的干扰。首先,经验数据中确认的逐步上升趋势,是任期塑造的官员激励,还是其他因素所致?例如“职务交接”的影响,一方面,由于预算按年编列,新任领导无法左右首年预算;另一方面,由于首年成果划分的不确定性,新任领导可能缺乏激励,导致任内起点偏低,客观上造成任内逐步高升的假象。对此作者剔除了首年投入,再次考察任期与投入的关系,结果显示,任期因素仍然对基建支出造成显著影响,影响系数还上调为0.683。

  其次,更严重的干扰可能来自任职期间的“熟悉/掌控”效果。由于从任职官员角度看,政绩压力始终都在,但是随任职越久,越能掌握辖区人事,越能动员基建投入。但这类影响必须与官员激励区分,本文的区分方式是就省长出身进行分类:部分在晋升省长之前,已在本省工作(多为常务副职);部分则自外省调入,环境、人事都不熟悉。依据前述“熟悉-掌控”逻辑,两者基建支出的模式,应显著有别才是。但模型检测结果发现,无论“省长出身”或“省长出身”和“任期年数”的交互项均不显著,这说明任期周期内基建支出的逐年上升,应非由“熟悉-掌控”因素引致。

  再次,由于治理经验随任期展开不断积累,也可能促使基建投入逐年上升,仍会造成与本文“激励解释”的混淆。但“经验”会随着任期增加而逐步增长,“激励”则因晋升机会而有不同,我们可就此分辨上述混淆。做法是根据官员派任的“年龄划线”原则:省部级官员若年龄超过63岁,倾向安排退居二线。作者乃针对届龄官员群体,考察“仍有一搏机会”(62、63岁)和“晋升基本无望”(64岁及之后)两类官员基建投入的差别。数据结果显示,62岁到63岁间的平均基建投入从10.02%上升到11.00%,可见奋力一搏的决心;但在跨过63岁后,便从11.00%又降回10.38%。按照之前的逻辑,任职越久本当经验更富、熟悉更增,但基建投入为何不升反降?显示此非治理经验所致,激励解释乃胜一筹。

  为避免因模型设定、样本分布、检定方法等因素使得上述结果具有偶然性,作者乃就模型的主体部分,进行多项稳健性检测,包括排除投入产出时滞导致的估计不准确,剔除特殊单位与异质案例,剔除非完整任期的案例,增加控制官员个体效应等,所得模型结果均与前述结果呈现出高度一致性。此外,作者还用同一时期全国地市级数据、江苏省县级数据进行了层级间异质性检测,发现在不同层级政府投入均随着官员任期显示出逐步增长的明显趋势。

  从上述分析可以看出,有关官员任期与投入模式的经验数据表明,中国不存在明确或约略的固定任期制度(假说1、假说2和假说3),无论基于官员任期的分布,或者政府支出的的模式,均支持假说4:弹性任期。换言之,中国采行的官员任期制度,可以推定为“任期弹性,随时迁调”。在这样的制度下,官员们似乎都有心理准备,随时接受上级组织指派,调整至其他职务,若一时未有机会,唯有再加努力。

  为了满足控制官员的需要,中国官员的实际任期制往往表现为类似“试用期”的任职:考核压力无时不在,加上官员竞争、任务层层下压,重重高压之下,官员只能全力拼搏政绩,外加时间有限,必须短期速成,结果固然创造傲人的增长速度,但也产生不少流弊。

  首先,处于巨大压力之下,官员往往转化为政绩机器。此举固然创造出举世称羡的高速增长,但也导致由考核诱发的施政偏颇,产生“过度考核”的结果,其典型如发展与环境间便难以平衡。但政府是多任务的,施政需要权衡,过度考核将驱使官员在解决问题时避重就轻。

  其次是各自为政。基于权责清晰的需要,考核必须将目标分解、分派各个地方、予以个别考核。责任一旦分划,考核压力一来,官员只能问个人政绩,各地只会求自身发展,难以顾及整体国家社会需要。换言之,一旦整体目标被分解成个体政绩,个体与整体间的协调又不易,个体自行其是的结果,很容易出现“公地悲剧”,例如重复建设、跨域污染等问题。

  第三是短期行为。由于考核以任期为节点,中国官员的任期平均既短,又不可预期,若再采保守策略,官员决策将会无法避免的短视化。这个问题可以再从“政绩外部性”的视角考察,由于任期过短,任内投资的未必任内收获(正外部性),任内耗竭的未必任内回报(负外部性)。利益短期化的结果,官员将无心长期投资,不吝挥霍资源,毕竟,“我走后,哪管天下洪水滔天”?

  总结上述,考察今日中国公务员体系内,锐意改革、全心建设的故事固然迭有所闻,但作风浮躁、举债浪费的事端也不算少见。两者的心态、做法固然大不相同,却源于类似的制度与激励。官员政绩压力下的地方政府行为,也成为中国发展经验的重要特征,影响所及,可说是成也“任期”,败也“任期”了。

  (本文原刊于《经济学(季刊)》2016第3期,原题:“中国地方领导任期与政府行为模式:官员任期的政治经济学”。由第一作者对原文进行一定简化和改写,略去注释和参考文献。涉及模型检测等方面的具体技术细节请参考原论文。经授权刊用。)返回搜狐,查看更多